Karel’s Legal Blog

Rechter mr Bob Wit heeft heden, 13 mei 2009, een reactie geschreven aan de redactie van Radio Direct naar aanleiding van een interview dat is uitgezonden met de advocaat mr “Peppie” Sulvaran. In dat interview doet mr Sulvaran, die voor het komende referendum campagne voert voor ‘no’, een aantal onjuiste uitspraken. De reactie van mr Wit is hierna integraal opgenomen.

Geachte redactie,

Via de website van vota-no.com heb ik gisterenavond een interview beluisterd waarin U (enige tijd geleden) met mr Sulvaran in gesprek was over met name de aanwijzingsbevoegdheid.

Laat ik voorop stellen dat ik het op de volgende punten met mr. Sulvaran eens ben:
1. De voorgestelde bevoegdheid van de Nederlandse Minister om aan de (Gemeenschappelijke) PG zowel algemene als bijzondere aanwijzingen te geven staat op gespannen voet, en is zelfs in strijd met, het Statuut (de Raad van State ging niet zover, maar onze Raad van Advies wel); het is een goede zaak dat deze kwestie thans van tafel is.
2. Het zou het beste zijn indien zowel Curacao als Sint Maarten een eigen PG zouden hebben.
3. Het zou tevens het beste zijn indien ook de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de lokale Minister van Justitie zou vervallen.

Daartegenover staat dat ik niet denk dat het hebben van een gemeenschappelijke PG in strijd is met het Statuut, alhoewel ik wel de nodige problemen voorzie bij de uitwerking van het een en ander. Organisatorisch is er echter al veel opgelost indien, zoals inmiddels schijnt te zijn afgesproken, Sint Maarten een eigen Advokaat Generaal (AG)  krijgt, die de zaken op Sint Maarten (plus Saba en Statia) kan afhandelen en daar ook permanent toezicht op de opsporing en vervolging kan uitoefenen. In dat geval zal de PG op Curacao, ondersteund door zijn AG op Curacao, wellicht voldoende tijd overhouden om in voldoende mate zijn werk op Curacao (en Bonaire) te kunnen doen.

Evenmin kan ik het met mr Sulvaran eens zijn dat de thans gekozen tussenoplossing voor de problematiek van de (lokale) aanwijzingsbevoegdheid, de bevoegdheid van de minister van justitie om de PG bevelen te geven, staatsrechtelijk onjuist is.

Alvorens dit verder uit te leggen, moet ik eerst bezwaar maken tegen de opmerking van mr. Sulvaran dat de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van  de lokale MinJus “no tabata eksisti den nos sistema prome” en dat “nos sistema semper a eksisti sin e aanwijzingsbevoegdheid.” Dit is in het geheel niet correct.

Ingevolge artikel 66, lid 3, van de sedert 1986 bestaande Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba “zijn de ambtenaren van het openbaar ministerie van een land verplicht om de bevelen na te komen die aan hen in hun ambtsbetrekking door of vanwege de Gouverneur van dat land gegeven worden”, tenzij het Hof een andersluidend bevel geeft (hetgeen blijkt uit de eerste twee leden van diezelfde bepaling en de toelichting daarop). Dit artikel is in gelijke bewoordingen opgenomen als artikel VI.27 van de Arubaanse Staatsregeling (let wel: de Samenwerkingsregeling is van hogere orde dan de Staatsregelingen van de landen). Blijkens de toelichtingen op zowel de samenwerkingsregeling als de Arubaanse Staatsregeling wordt onder “door of vanwege de Gouverneur” verstaan: “door de Minister van Justitie.” Deze bevoegdheid “om bevelen te geven aan de ambtenaren van het openbaar ministerie” bestond overigens reeds voor 1986: zie artikel 5 van de Landsverordening op de Rechterlijke Organisatie (oud), PB 1965, 146; en in artikel 6 van die landsverordening is ook te vinden de bevoegheid van het Hof om het OM te bevelen “de vervolging van strafbare feiten’ in te stellen of voort te zetten. Op grond van artikel 26 van het oude wetboek van Strafvordering (dat gold tot 1998) kon zelfs de rechter in eerste aanleg het OM niet alleen op klachte van de belanghebbende maar zelfs ambtshalve een dergelijk bevel tot vervolging geven.

Kortom: de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie bestaat al heel lang en hetzelfde geldt voor de bevoegdheid van de rechter om het OM te bevelen een vervolging in te stellen.

In een Arubaanse zaak tussen de regering van Aruba en de PG van Aruba, mr Zwinkels, heeft het Hof in 1996 een beslissing gegeven op grond van het genoemde artikel 66 van de Samenwerkingsregeling welke erop neerkomt dat de PG inderdaad een bijzondere aanwijzing van de Minister van Justitie (een bevel tot vervolging of tot stopzetting van een vervolging) moet opvolgen indien dat bevel niet in strijd is met de wet of recht. Indien de PG evenwel van oordeel is dat het bevel daarmee wel strijdig is, heeft hij evenwel de bevoegheid en zelfs de plicht om een dergelijk bevel niet op te volgen. In zo’n (uitzonderlijk) geval kan het Hof dan beslissen wie er gelijk heeft. Let wel: dit betreft slechts de rechtmatigheid en uitdrukkelijk niet de noodzaak van het bevel. Deze uitspraak is inmiddels vaste jurisprudentie geworden. In de rechtspraktijk is vervolgens de regel onstaan dat een aanwijzing aan de PG altijd schriftelijk moet zijn en dat hij, indien hij de aanwijzing onrechtmatig acht en aan het Hof voorlegt, wacht met het uitvoeren van de aanwijzing totdat het Hof heeft beslist dat deze rechtmatig is.

De thans afgesproken regeling gaat nog een stapje verder en bepaalt dat hij een eventueel voornemen om de PG een aanwijzing te geven direct (automatisch) moet voorleggen aan het Hof en dat hij die aanwijzing eerst kan geven indien het Hof heeft geoordeeld dat de aanwijzing “in overeenstemming is met het recht.” Voor de duidelijkheid: onder recht is mede begrepen de wet.  Het is dus niet zo, zoals mr Sulvaran suggereert, dat het Hof de aanwijzing geeft en dat de Minister zich daar dan achter kan verschuilen. Het blijft de minister die uiteindelijk de aanwijzing geeft en die daarvoor ook politiek verantwoordelijk is. Hij kan daarover dan ook door het parlement ter verantwoording worden geroepen. Het Hof bepaalt niet meer (maar ook niet minder) dan dat de aanwijzing (het bevel) al dan niet in overeenstemming is met het recht. Enerzijds bewerkstelligt deze regeling dat de minister van justitie, zij het uitsluitend op grond van het algemeen belang, het OM tot aktie kan aansporen. Anderzijds voorkomt deze regeling, zoveel mogelijk, dat de minister op grond van persoonlijke of (partij-) politieke overwegingen ingrijpt in opsporing en vervolging. Dit is van groot belang voor de rechtsbescherming van de burger. Ons hele stelsel van ambtenarenrecht en administratief recht gaat uit van de grondgedachte dat de uitvoerende macht (regering, minister, gedeputeerde) de ruimte moet hebben om te besturen en te beslissen maar dat de vertegenwoordigers van die macht altijd door de rechter moeten kunnen worden teruggefloten indien daarbij bepaalde grenzen van het recht worden overschreden. Dat is hier, komt mij zo voor, niet anders.

Men kan in redelijkheid van mening verschillen of deze tussenoplossing zal werken. Persoonlijk ben ik met mr. Sulvaran van mening dat het altogether afschaffen van de aanwijzingsbevoegheid wellicht beter is. Maar ik kan niet inzien dat en waarom deze regeling een inbreuk zou maken op het beginsel van de machtenscheiding. Integendeel, de machtenscheiding garandeert juist dat een exponent van de uitvoerende macht (zoals een minister) bij het uitvoeren van zijn taken binnen de perken van het recht blijft. Dit is hier precies het geval. Sterker nog: het stelt een minister van justitie die op staatsrechtelijk zuivere gronden meent dat het OM in gebreke blijft in een concreet geval in staat het OM tot aktie aan te zetten. Ook dat is een vorm van “chacks and balances.” De voorgestelde regeling is mitsdien, met alle respect, geenszins “mes of mas pio”, zoals mr Sulvaran stelt. Waar mr. Sulvaran in dit verband nog een beroep doet op de mening van “e hurista di mas grandi den reino” mr Nico Jorg, merk ik het volgende op. Mr Jorg, die AG is bij de Hoge Raad der Nederlanden, zal zich ongetwijfeld vereerd voelen met de lauwerkrans die hem door mr. Sulvaran op het hoofd is geplaatst. Hij heeft zich echter nimmer uitgelaten over de thans besproken “tussenoplossing” of de staatsrechtelijke merites daarvan. Mr Jorg heeft wel geruime tijd geleden – lang voordat van deze tussenoplossing sprake was – gepleit voor afschaffing van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid (evenals mr Sulvaran en mijn persoon). Wat zijn mening is over de thans voorgestelde regeling is niet bekend aangezien hij zich daarover niet publiekelijk heeft uitgelaten.

Mr Sulvaran heeft ook nog bij herhaling gesteld “dat het Hof niets te maken heeft of zou moeten hebben” met de vervolging, aangezien (a) het Hof daarvoor niet is toegerust, (b) niet door het parlement daarover ter verantwoording kan worden geroepen, (c) in politiek vaarwater zal komen en (d) het Hof “een en ondeelbaar” is en daardoor niet en tot vervolging kan beslissen en dan ook nog eens dezelfde zaak kan berechten.

Met respect, ik kan deze redenering niet volgen. In de eerste plaats ontkracht mr. Sulvaran zijn stelling zelf al door er op te wijzen dat het Hof in beginsel  reeds betrokken is bij beslissingen over vervolging op klacht van een belanghebbende (bijv. een slachtoffer van een misdrijf). In zo’n geval  kan het Hof, indien het het niet eens is met het OM, het OM bevelen om tot vervolging over te gaan. Dit gaat nogal ver. Niettemin heeft mr Sulvaran hiermee geen enkel probleem. Uiteraard is het Hof niet “een en ondeelbaar” (dat is een kwalificatie die van oudsher alleen op het OM van toepassing is). Artikel 27 van het Wetboek van Strafvordering bepaalt dan ook: “De rechters die over het beklag hebben geoordeeld, nemen noch in eerste aanleg, noch in hoger beroep deel aan de berechting .” Het spreekt voor zich dat deze regel ook geldt in het geval het Hof een voorgenomen aanwijzing van de minister van justitie “niet in strijd met het recht” acht. Nogmaals, de ministeriele verantwoordelijkheid voor de aanwijzing blijft bestaan. Het oordeel van het Hof blijft beperkt tot een oordeel omtrent het recht.

Terecht merkt mr Sulvaran op dat deze rechtsbeschermings-regeling niet in Nederland bestaat. De Nederlandse minister van justitie heeft wel een algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid (in eigen land). Blijkens artikel 128 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie gaat deze bevoegheid heel ver. Er zijn een aantal elementen in het systeem welke enige bescherming tegen machtsmisbruik trachten te bieden doch deze zijn niet al te sterk. Het is, kortom, niet een systeem dat verdient te worden overgenomen in de nieuwe landen. Dat is niet omdat wij “mindere mensen” zijn maar omdat in kleine gemeenschappen met jonge democratieen het gevaar van machtsmisbruik vaker om de hoek ligt. Dit is ook door vele jonge staten erkend en men ziet daarom dat in veel van die staten (Suriname, Trinidad, jamaica, etc) ervoor gekozen is om, bij gebrek aan beter, de vervolgingsinstantie (OM) geheel onafhankelijk te maken van de minister van justitie. Dit leidt overigens met enige regelmaat tot spanningen tussen vervolging en minister aangezien laatstgenoemde zich wel verantwoordelijk weet voor de vervolging maar daarop geen invloed kan uitoefenen. Er zijn dan ook de nodige rechtszaken geweest tussen ministers van justitie en het hoofd van de vervolgingsinstantie (bij ons de PG), welke tot rechterlijke interventies en uitspraken hebben geleid (bijvoorbeeld in Trinidad, Fiji en Namibie). De verhouding politiek-vervolging is, kortom,  een wereldwijd probleem waarvoor steeds weer nieuwe oplossingen worden gezocht. Wat dat betreft is er niets unieks aan de besproken “tussenoplossing.” Het is overigens wel aardig om op te merken dat de voorgestelde regeling tot gevolg heeft dat de Nederlandse minister van justitie op de BES eilanden minder macht heeft om in te grijpen in de vervolging dan in Nederland zelf. De stelling dat Nederland via de achterdeur van de BES toch aanwijzingen kan geven aan de PG voor wat betreft Curacaose zaken is duidelijk onjuist. Immers, hij kan pas een aanwijzing geven als het Hof heeft geoordeeld dat deze in overeenstemming is met het recht. Wanneer bij het Hof duidelijk wordt dat de aanwijzing betrekking heeft op een Curacaose aangelegenheid, zal het Hof niet kunnen verklaren dat de aanwijzing in overeenstemming is met het recht, in welk geval de aanwijzing ook niet kan worden gegeven. Een waterdicht systeem, naar mijn smaak. 

Voorts wil ik nog iets opmerken over hetgeen mr Sulvaran naar voren heeft gebracht over de beeindigings- en wijzigings bepalingen in de consensus-rijkswetten. Het is juist dat in geen van deze rijkswetten een (eenzijdig) opzegrecht is neergelegd. Curacao kan dus deze samenwerkingsregelingen (want dat zijn het) niet eenzijdig opzeggen. Dat is op het eerste gezicht nogal merkwaardig. Zelfs verdragen kunnen worden opgezegd. Echter, verdragen worden gesloten door onafhankelijke staten. Autonoom is niet hetzelfde als onafhankelijk en zeker niet onder het Statuut waaraan wij ons zo graag vastklampen. Dat Statuut bevat nl. enige “valstrikken.” Dit zien we duidelijk als we naar de bestaande Samenwerkingsregeling NAA kijken. Deze kan ook niet eenzijdig door de Nederlandse Antillen (of Aruba) worden opgezegd. Daarvoor is nodig “overeenstemming tussen de landen.” Dat wil zeggen overeenstemming tussen de regeringen van de landen en instemming van beide parlementen met een twee derde meerderheid (art. 74 van de Samenwerkingsregeling). Dat is dus in zekere zin nog lastiger dan beeindiging (of wijziging) van de consensus-rijkswetten die door de parlementen met een gewone meerderheid moet worden goedgekeurd. De oplettende burger zal dan natuurlijk opmerken: in het geval van de Samenwerkingsregeling behoeven wij in ieder geval niet de medewerking van Nederland, terwijl dat wel het geval is met de consensus-rijkswetten. Het antwoord daarop is: dat is maar ten dele zo. Immers, voorzover de Samenwerkingsregeling NAA betrekking heeft op het rechtswezen (met name Hof en OM) is voor wijziging of beeindiging ook nog vereist de instemming van de regering van het Koninkrijk (art 74 lid 4). Waarom is het zo moeilijk gemaakt om de Samenwerkingsregeling NAA te wijzigen of te beeindigen? Omdat daarin voor een groot deel (gemeenschappelijk) constitutioneel recht is neergelegd dat eigenlijk in de Staatsregeling thuishoort. En de Staatsregeling kan slechts veranderd worden met twee derde meerderheid van de in het parlement (de parlementen) uitgebrachte stemmen (art. 42 lid 2 van het Statuut) en, voorzover die staatsregeling bepalingen bevat over het rechtswezen, met instemming van de koninkrijksregering (art. 44 lid 1 onder d van het Statuut). Dat de consensus-rijkswetten mbt het Hof en het OM dus niet eenzijdig kunnen worden opgezegd is derhalve het logische gevolg van de structuur van het Statuut. Dat neemt overigens niet weg dat de rijkswet mbt de politie en de raad voor de rechtshandhaving (welke geen constitutioneel karakter hebben) wel een opzegrecht zouden hebben kunnen bevatten.

Ik hoor overigens vaak beweren dat Curacao uiteraard wil samenwerken met andere eilanden maar alleen indien Curacao eerst algehele autonomie (vrijheid) verkrijgt. Immers ook onafhankelijke staten zijn vrij om te beslissen of en met wie, en in welke mate, zij willen samenwerken. Ook hier geldt dat een dergelijke vrijheid niet bestaat. Artikel 36 van het Statuut verplicht de landen van het koninkrijk om elkaar hulp en bijstand te verlenen. Hoe gek dat ook klinkt: zij zijn verplicht vrijwillig met elkaar samen te werken. Dit is een van die dubbele bodems waar het zo geprezen Statuut zo vol van is. 

Nog een laatste opmerking over  de politiewetgeving. Mr Sulvaran wijst op artikel 52 van de rijkswet politie. Daarin staat dat indien de samenwerking bij de politie, zoals vastgelegd in de rijkswet, niet of onvoldoende tot stand komt, het koninkrijk bij algemene maatregel van rijksbestuur een voorziening kan treffen overeenkomstig artikel 51 van het Statuut. Mr Sulvaran redeneert nu als volgt: het Koninkrijk is Nederland, een algemene maatregel van rijksbestuur is een maatregel die door de de regering van het Koninkrijk (lees; de Nederlandse regering) kan worden genomen. Met andere woorden, zo concludeert hij. “ora Hulanda ta hanja bon nan ta tuma polis over” en dan zitten we daaraan vast “pa semper.” Ik zou menen dat mr Sulvaran hier wel erg “economical with the truth” is. Blijkens de toelichting op de rijkswet, zal het van de omstandigheden afhangen welke voorziening getroffen moet worden. Alvorens de maatregel genomen kan worden, zullen de landen gehoord moeten worden. Ook zal de Raad van State gehoord moeten worden. Aangezien specifiek naar art 51 van het Statuut wordt verwezen, geldt ook dat voor de maatregel slechts aanleiding kan bestaan “indien intern redres in het land niet plaatsvindt.” Verder mag het ingrijpen niet verder gaan dan de omstandigheden strikt noodzakelijk maken en dient het “steeds gericht te zijn op zo spoedig mogelijk herstel van de normale toestand” (waarna de maatregel weer dient te worden ingetrokken. Daarenboven is het zo dat Nederland niet zomaar kan bepalen dat “de samenwerking niet of onvoldoende tot stand komt.” Het is immers een van de taken van de onafhankelijke Raad voor de Rechtshandhaving om te onderzoeken en  te beoordelen of die samenwerking inderdaad beneden de maat is.

Betekent dit alles dat het onverantwoord is om “no” te stemmen? Geenszins. Maar het is al evenmin onverantwoord om “si” te stemmen. Integendeel, zou ik zelfs menen. Voor beide meningen zijn argumenten aan te voeren. Maar wel is vereist dat de discussie op zuivere gronden wordt gevoerd.

Un kordial saludo,

Jacob “Bob” Wit

.